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火热“海绵”难逃资金掣肘年均4000亿投资何处来?

聚行业--海绵城市 微信   作者: 中建协给排水  2016-09-20 17:30

海绵城市-全文略读:首先,对超额排放雨水的工程收取相应的费用,尤其是排放污水直接污染到下游水体给予重罚;其次,对在建设地下雨水收集利用系统的建筑与小区使用雨水资源时,制定对使用雨水者的奖励制度,以及授予雨水项目经营者雨水特许经营制度,按市场化方式经营雨水,从而实现后期...


    城市汛期“城市看海”几乎成为常态。

  

  海绵城市应运而生。它指的是通过加强城市规划建设管理,充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用,有效控制雨水径流,实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。

  

  中国工程院院士王浩指出,“海绵城市”建设,是新一代城市雨洪管理概念,通过采用渗、滞、蓄、净、用、排等措施,将部分降雨就地消纳和利用,既降低城市排水系统的压力,又提高了洪水资源利用率。“洪水”利用得好,尤其是中小洪水,是一种非常宝贵的资源。

  

  2014年11月,住房和城乡建设部出台了《海绵城市建设技术指南》。2015年,迁安、白城、武汉和西咸新区等16个城市纳入了海绵城市的试点。2016年,北京、天津、大连、三亚等14个城市进入第二批试点名单。

  

  与之相伴的是,从2014年开始,中央财政加大了对地方建设海绵城市的补贴,2015年和2016年两年的预期投入将近400亿元。有关地方财政也将提供不低于100亿元的配套投入,就此计算,仅政府投入就将达到500亿元。如果再加上金融机构设立的相关建设基金和社会资本的海量资金,“海绵城市”建设总盘将是一个天文数字。

  

  首批试点3年内投资865亿元

  

  目前,海绵城市试点进入第二年,有消息透露,首批16城的中期考核验收还未正式启动,试点的各个地方都在紧锣密鼓地按照制定的标准去建设。现实的问题是,建设海绵城市需要巨大投资,钱从何而来?

  

  中央财政不可或缺。去年公布的《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》提出,中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定三年,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元。这个分配标准是按照城市规模分档确定的。住建部部长陈政高曾公开透露,预计海绵城市建设投资将达到每平方公里1亿元至1.5亿元。住建部副部长陆克华在去年也表示,首批16座试点城市计划3年内投资865亿元,建设面积450多平方公里。

  

  按当前国家海绵城市的建设规划,有人估计,至2020年,全国658个城市建成区的20%以上面积需要达到设计标准,全国每年投资总额预计将超过4000亿元。到2030年,城市建成区80%以上的面积达到目标要求,需要资金约16000亿元。海绵城市建设作为一项有着万亿投资空间的巨大工程,中央财政的补助资金对于全国海绵城市的建设显然是杯水车薪。

  

  “在试点阶段,中央财政拨款只是一种鼓励的手段。鼓励是一个导向,有积极意义。但是海绵城市的建设本身应该是每一个城市的事情,大量地建设海绵城市,不能仅靠财政拨款,至少不能仅靠中央财政。”北京大学建筑与景观设计学院院长俞孔坚说。

  

  缺乏稳定收益回报

  

  中央财政补助当然能解决问题,但重点只解决局域性的问题,相对于巨额的海绵城市建设投入,中央财政补助显然难以支撑。

  

  对此,《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出,坚持政府引导、社会参与。发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用,加大政策支持力度,营造良好发展环境。积极推广政府和社会资本合作(PPP)、特许经营等模式,吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。

  

  与此同时,中央还制定了奖励机制。《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》专门规定,试点城市对采用PPP模式达到一定比例的,将按补助基数奖励10%。

  

  这无疑激发了社会资本参与海绵城市建设的积极性。目前,各地也将PPP作为资金筹集的重要渠道。然而,PPP模式占比显然不大。也就是说,尽管建设海绵城市的投资空间大,项目选择多,但社会资本进入海绵城市建设领域仍选择观望。应该说,缺乏稳定收益回报,是海绵城市建设项目采取PPP模式的最大难题。

  

  俞孔坚进而指出,PPP模式在基础设施上用得不错,比如污水处理等项目,每年政府作为公共投入的部分是以购买服务的方式回报给投资商,这方面已经很成熟。但是,“PPP模式用在海绵城市,怎么计算公共服务?它不像一吨污水处理完了是干净的,很容易计算出来。海绵城市相当于在建一个生态绿地系统。这部分的服务怎么计算是一个难点,据我所知,目前还没有特别成功和完善的模式,PPP模式应用在海绵城市建设还有一定困难。”

  

  后期难维护

  

  海绵城市建设作为理念、运营、管理、维护于一体,维护环节持续漫长。首批试点建成项目中,除管线、管网作为优质资产可交由运营方,道路、绿地、公园、河道等具有明显公益性项目建成后,运营维护环节普遍存在缺失。

  

  “从商业逻辑上,此类公益应由政府付费,但长期依靠政府埋单不可持续。”国家财政部PPP研究院副院长满莉说。因此,国家鼓励首批试点采用PPP模式(一类公私合作模式),对PPP项目私人资本占比超过一定比例额外奖励10%。

  

  但值得注意的是,“首批试点PPP项目存在乱象,为了做PPP而PPP。”据参与首批试点建设的财政专家介绍,“普遍试点将PPP视为单一融资功能,以追求农发行、国开行等政策性银行低息贷款为目的,项目识别时,对财政承受能力和物有所值方面论证不足,没有完全遵照应有的‘公开、公平、公正’程序评定。”不少专家对试点城市的未来表示担忧,“首批试点PPP项目中,对非营利性的内容主要是由政府购买服务,这种方式是不可持续的。”

  

  对此,满莉建议建立奖励补偿制度和按效付费机制。首先,对超额排放雨水的工程收取相应的费用,尤其是排放污水直接污染到下游水体给予重罚;其次,对在建设地下雨水收集利用系统的建筑与小区使用雨水资源时,制定对使用雨水者的奖励制度,以及授予雨水项目经营者雨水特许经营制度,按市场化方式经营雨水,从而实现后期的海绵城市工程运营维护和雨水资源的循环利用,逐步使海绵城市建设项目由纯公益性向准经营性和经营性过渡。

  

  除了实施雨水收费,上海市水务规划设计研究院副总工程师赵敏华表示,“海绵城市具有缓解热岛等生态环境效益,应该按效付费,可以从土地增值上考虑。”但房地产税等国家制度尚未完善,土地增值的回报难以施行。


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